Stand: Juli 2010

Staatliche Förderung von Nichtregierungsorganisationen im Umwelt- und Naturschutzbereich und die EU-Beihilfekontrollpolitik

Hintergrundpapier

Privates Engagement von Bürgern für Umwelt- und Naturschutz ist in vielen EU- Mitgliedstaaten in Verbänden, Vereinen und Stiftungen, so genannten Nicht-Regierungsorganisationen, organisiert, die sich in ihrer Satzung umwelt- und naturschutzpolitischen Zielen verpflichtet haben. Ohne das Engagement dieser Verbände, Vereine und Stiftungen könnten viele Aufgaben im Umwelt- und Naturschutz durch staatliche Einrichtungen nicht in ausreichendem Maße geleistet werden. Privates Engagement ist daher für Umwelt- und Naturschutz unverzichtbar. Ihnen wird auch nach EG-Recht eine besondere Stellung mit der Verbandsklage eingeräumt [Art. 10ff. "Aarhus-Verordnung" (VO 1367/2006) - Klagebefugnis von Verbänden, die die dort geregelten Anerkennungsvoraussetzungen erfüllen, gegen EG-Verwaltungsakte]. Deshalb fördern neben der EU-Kommission auch staatliche Einrichtungen der EU-Mitgliedstaaten gezielt die Arbeit dieser Organisationen mit staatlichen Mitteln entsprechend Art. 3 Abs. 4 der Aarhus-Konvention, die auch von der EG ratifiziert wurde. Die Gewährung dieser Mittel wird in der Regel rechtlich an deren satzungsgemäße und zweckentsprechende Verwendung geknüpft. Um diese Ziele zu erreichen wenden die Verbände häufig zusätzlich eigene Mittel auf.

Die Gewährung der staatlichen Mittel stellt keinen gegenseitigen Austausch von Leistungen, wie etwa bei Kauf- oder Werkverträgen, dar. Deshalb handelt es sich um gezielte Begünstigungen mit staatlichen Mitteln. Falls die Begünstigten als "Unternehmen" i. S. d. Art. 107 AEUV¹ (früher Art. 87 EG-Vertrag) anzusehen wären, würde es sich um Beihilfen handeln, die hiernach grundsätzlich verboten wären und der besonderen Beihilfe-Kontrolle durch die EU-Kommission unterlägen.

Diese Grundsatzfrage berührt die staatlichen Fördermöglichkeiten für die Nichtregierungsorganisationen erheblich. Im Fall einer Einstufung der Nichtregierungsorganisationen als "Unternehmen" wäre jeweils eine Erlaubnis bei der Europäischen Kommission einzuholen.

Die Europäische Kommission hat bisher diese Frage widersprüchlich entschieden.

Vor diesem Hintergrund hatte die Bundesregierung im Rahmen der Umsetzung des Koalitionsvertrags Naturschutz-Maßnahmen (Übertragung von Flächen des nationalen Naturerbes an Naturschutzverbände sowie Zuwendungen an Naturschutzverbände zum Flächenerwerb zum Zweck des Naturschutzes) am 7. März 2007 zur beihilferechtlichen Prüfung vorsorglich notifiziert. Antragsgegenstand war eine klarstellende Entscheidung der EU-Kommission (KOM), dass diese Maßnahmen keine Beihilfen i. S. d. Art. 107 AEUV darstellen. Denn die Naturschutzverbände und -stiftungen sind nach Auffassung der Bundesregierung als Empfänger von Naturschutzflächen nicht als Unternehmen anzusehen, da die ohnehin nur in geringem Umfang ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeit (Holzverkauf, Wiederverpachtung als Folgen der naturschutzfachlichen Pflege) nicht den – nach europäischer Rechtsprechung maßgeblichen - Unternehmenszweck sondern eine zwangsläufige Nebenfolge der naturschutzfachlichen Pflege darstellt. Alle Einnahmen aus diesen geringfügigen Aktivitäten fließen als Eigenbeitrag der Verbände auch wieder in das Projekt zurück. Die Kommission erkennt zudem in ihrer Entscheidung selbst an, dass jede Rentabilität ausgeschlossen ist und den Verbänden durch die Maßnahme im Ergebnis kein wirtschaftlich verwertbarer Vorteil zukommt. Insgesamt kann man daher die Maßnahmen nicht als Begünstigung der Flächenempfänger begreifen, sondern muss sie durch die aus der Verpflichtung zu dauerhafter naturschutzfachlicher Pflege erwachsenden Aufwendungen eher als wirtschaftliche Belastung ansehen.

Nach Eingang der Notifizierung bei der Kommission wurde das Verfahren, nachdem es zunächst bei der Generaldirektion (GD) Wettbewerb vorgelegen hatte, an die GD Landwirtschaft abgegeben. Nach 5 Rückfragen der GD Landwirtschaft, die seitens der Bundesregierung vollumfänglich beantwortet wurden, und 2 Ministerschreiben an die Landwirtschaftskommissarin wurde das Verfahren Anfang 2009 wieder an die GD Wettbewerb zurückgegeben. Von dort wurde im März 2009 ein weiteres Auskunftsersuchen an die Bundesregierung gerichtet.

Nach somit insgesamt 6 Auskunftsersuchen und einer Verfahrensdauer von fast 2 ½ Jahren hat die EU-Kommission entgegen des Antrags der Bundesregierung schließlich am 3. Juli 2009 entschieden, dass es sich bei der Übertragung von Naturschutzflächen an Naturschutzverbände um staatliche Beihilfen handelt. Sie hat dabei Naturschutzverbände, soweit sie Tätigkeiten wie Holzverkauf, Verpachtung von Flächen sowie Tourismus ausüben, als Unternehmen und die Maßnahmen als selektive Begünstigung eingestuft. Dass die Verbände Dienstleistungen von allgemeinem Interesse erbringen, ändere nichts am Beihilfecharakter der Maßnahmen, begründe aber letztlich die Zulässigkeit dieser "Beihilfen". Diese Entscheidung ist wegen der mittelbaren Folgen insbesondere für die Praxis der Verbändeförderung negativ zu beurteilen. Die Rechtssicherheit bei der Förderung von Umwelt- und Naturschutzverbänden sowie entsprechenden Stiftungen wäre gefährdet, wenn Mitgliedstaaten künftig sie nicht mehr als Einrichtungen ansehen könnten, die nicht der Beihilfekontrolle unterliegen. Müssten Maßnahmen der Verbändeförderung vor Inkrafttreten beihilferechtlich notifiziert werden, könnte die Kommission die Förderung von Verbänden und ihren Projekten, die i.d.R. Personalkosten deckt, sogar als unzulässige "Betriebsbeihilfe" einstufen und die Genehmigung verweigern. Die in der Folge notwendige Einstellung der Förderung von Verbänden hätte weitreichende negative umweltpolitische Folgen. Wegen der über den Einzelfall hinaus gehenden Bedeutung der Einordnung als Unternehmen möchte die Bundesregierung dazu rechtliche Klarheit schaffen.

Daher hat die Bundesregierung eine Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung der KOM beim Europäischen Gericht Erster Instanz eingereicht. Die Rechtssachennummer ist T-347/09.

¹ Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, in Kraft getreten am 1.12.2009.